La crise foncière de l’Etat en République démocratique du Congo : Kinshasa, une bombe foncière à désamorcer ? (Moké SILUBWE )

Mais
Kinshasa ne peut pas recevoir tout le pays. Les autorités doivent en
prendre conscience. Car, la pression urbaine à Kinshasa ne suit pas
l’agrandissement des voies routières, les canalisations collectives
d’eaux usées, ni les grandes infrastructures urbaines. Le problème
d’accès à l’eau potable et à l’électricité le montre très bien. Trente
ans de sous investissement dans le secteur de l’eau et du courant
handicape la santé publique et la croissance économique jusqu’en 2035
selon des sources bien informées. 

 

Et
pourtant, dans les pourparlers préalables au financement des projets
d’infrastructures, l’Etat continue de garantir aux bailleurs des fonds,
la disponibilité des terrains alors que la propriété privée immobilière
a gagné du terrain sur les réserves domaniales de l’Etat. Ce dernier
temps, et cela n’arrive pas souvent, c’est l’Etat qui n’est pas content
de lui-même. Il ne peut pas être content de lui-même pour avoir mal
géré son propre patrimoine immobilier. L’Etat se souvient heureusement,
de toutes ses concessions et de tous les logements de fonction dont il
a « oublié » de réclamer la restitution à certains agents et
fonctionnaires.

 

Certaines
maisons de fonction ont presque franchis l’usucapion qui donne droit,
selon les juristes, à un utilisateur de maison durant 30
ans de se voir reconnaître la propriété sur le bien. Plusieurs
générations d’une famille dans un logement de l’Etat a fait croire aux
fils et petits fils que le bien était légué par le parent
ex-fonctionnaire. Il a fallu que la crise foncière passe par là pour
que les services du domaine de l’Etat congolais sortent de leur
léthargie. La crise foncière de l’Etat est là. Mais comment l’Etat
peut-il être en manque de terrains alors qu’il contrôle l’urbanisme
depuis la colonisation, alors qu’il détenait, en droit, la propriété du
sol et du sous-sol de tout le territoire pendant la Révolution
Mobutiste, alors qu’il a distribué à ses citoyens et fait la promotion
de la propriété privée immobilière ? C’est l’énigme et le paradoxe de
la crise foncière de l’Etat en République démocratique du Congo.

 

La pression démographique urbaine, source principale de la crise foncière de l’Etat

Au
fur et à mesure de la croissance démographique de Kinshasa, les
autorités zaïroises ont fait le choix de l’urbanisme historique en ne
lotissant de nouveaux quartiers qu’en prolongement du Vieux Kinshasa.
Le premier problème de l’agrandissement rapide en moins de 50 ans de la
Ville de Kinshasa, c’est celui de la sécurité civile. De nombreuses
activités sensibles (aérodrome de N’dolo, casernes militaires, zones
industrielles, dépôt de carburant ou plusieurs ouvrages isolés jusqu’à
l’indépendance) ont été rattrapées par l’habitat privé,
générant ainsi involontairement un voisinage dangereux pour la sécurité
civile. Le dernier crash d’avion à N’dolo est un exemple de voisinage
devenu difficile entre l’Habitat (la sécurité civile) et certaines
activités d’intérêt économique ou national. Sans oublier les cas
particuliers du grand marché de Kinshasa ou de l’Université de
Kinshasa, source d’attroupements naturels de nombreuses personnes en un
seul lieu au risque d’aggraver des catastrophes ou de rendre périlleuse
la mission de maintien d’ordre des autorités de police. Et pourtant,
dans de nombreux pays, les Universités doivent désormais maintenir la
concentration des facultés et étudiants selon une taille
d’attroupements maîtrisable pour les forces de l’ordre. Souvenons-nous
de Mai 1968 dont les troubles partis de l’Université la Sorbonne, ont
rendu difficile le maintien de l’ordre à cause de la très forte
concentration des étudiants et facultés dans le quartier Latin de
Paris. D’où le principe de précaution qui voit dans de grandes
capitales les facultés d’une même Université éclatées en petites unités
séparées géographiquement dans l’intérêt la sécurité civile.

 

Dans
le même esprit, les autorités de défense en France, par exemple,
organisent depuis 1919, un éloignement des cibles potentielles
militaires des habitations civiles après plusieurs arrêts du Conseil d’
Etat qui avaient condamné la France pour voisinage dangereux
dommageable ayant entraîné une rupture d’égalité devant les charges
publiques. Ces condamnations judiciaires de l’Etat français trouvaient
leur origine dans un accident qui s’était produit dans l’île française
de la Réunion d’où un dépôt de munition avait explosé, entraînant dans
le voisinage 80 morts. Les magistrats qui ne relevaient aucune faute de
service de la part de l’Etat ont néanmoins déclaré ce dernier coupable
d’avoir laissé se poursuivre aux abords des habitations civiles, une
activité d’intérêt général certes, mais dangereuse pour la sécurité
civile. La manière dont évolue l’occupation de la ville de Kinshasa et
de certains grands centres urbains du pays interpelle les pouvoirs
publics congolais à diligenter un audit de la sécurité civile urbaine.
Ces investigations permettraient, dans le cadre du principe de
précaution, d’inventorier les ouvrages et activités à risque pour la
population urbaine avoisinante et de faire un Plan de
Prévention et d’Amélioration de la Sécurité civile Urbaine. Du moins
pour l’environnement, un tel audit en vaut la peine.

 

La crise du logement, seconde cause de la crise foncière de l’Etat

De
nombreuses activités dangereuses pour notre sécurit é en ville se sont
rapprochées des habitations à cause de la crise du logement. En effet,
durant les 50 dernières années, les autorités du Ministère de l’Habitat
et de l’Urbanisme ont dû faire face à une crise de logements cuisante à
cause de l’exode rurale et de la forte pression démographique urbaine.
Ces considérations expliquent pour l’essentiel la primauté entretenue
de l’habitat sur l’urbanisme dans la stratégie d’approche
des différentes autorités responsable de ce département ministériel. De
là à conclure pour autant que c’est la crise du logement depuis 50 ans
qui explique en grande partie la crise foncière de l’Etat
en 2009, il n’y a qu’un pas. Une telle conclusion ne serait-elle pas
hâtive ? L’Etat sous Mobutu n’avait-il pas encouragé par tous les
moyens l’agriculture et la vie en milieu rural ? L’agriculture priorité
des priorités était censée arrêter la saignée des ressources humaines
rurales en mettant en avant la lutte contre l’exode rurale. N’était-ce
pas pour l’Etat une façon de désengorger Kinshasa et les autres villes
prisées par tous au mépris de problèmes de logements ?

 

La
ruralité n’a-t-elle pas fini malheureusement comme un slogan pour
attirer les fonds des bailleurs et comme des simples bonnes intentions
vertes à une époque où l’écologie est devenue une mode planétaire ? Le
secteur minier n’était-il pas là pour rappeler dès 1971 à Mobutu et ses
gouvernements que l’argent c’est le nerf de la guerre ?   Après
tout, ne fallait-il pas attaquer l’ennemi (le sous-développement) là où
on était le plus fort (Gécamines, MIBA …) ? En tous cas, sur le plan
politique, l’échec des politiques de développement rural dès 1971,
explique en grande partie la ruée vers la Ville des congolais. C’est
cette pression urbaine sensible dès 1980 qui va entraîner la crise du
logement en ville en général et à Kinshasa en particulier.

 

Des
grignotage des réserves foncières de l’Etat et des lotissements
sauvages : deux solutions d’urgence à la crise du logement urbain

En
1960 au départ des Belges, le bilan des politiques d’habitat et
d’urbanisme était clair : maîtrise de l’exode rurale, constitution et
préservation des réserves foncières de l’Etat dans le cadre des Schémas
Directeurs d’Aménagement, zones tampon pour limiter l’intercommunalité
et respecter le zonage industriel. En 1960,  les champs de tir, les dépôts de munitions, les aérodromes sont  donc bien aménagés hors des habitations pour la sécurité civile.

Sous
Mobutu, l’Etat doit faire face à une forte demande d’entrée en ville.
Vu l’urgence de résoudre la crise du logement urbain, l’Etat zaïrois se
prive d’abord de ses réserves foncières en milieu urbain. Certes, dans
l’intérêt de la sécurité civile, certains domaines publics de l’Etat
devraient être désaffectés comme ces champs de tir et terrains
militaires qui se sont retrouvés en milieu urbain avec le temps. Ces
terrains nombreux de l’Etat ont été lotis et distribués entre les
notables à la Gombe, Ngaliéma etc. Mais l’Etat ne peut pas se priver de
ses réserves foncières utiles au développement futur de la ville. En
suite, pour résoudre la crise du logement, l’Etat va d’urgence
augmenter l’offre foncière en créant de nouveaux lotissements et
quartiers. La plupart de quartiers nés et lotis après 1980 l’ont été
sauvagement sans prééquipements, sans trottoirs, ni canalisations
collectives, ni adduction à l’eau potable, ni connexion au réseau
électrique. Des quartiers comme Selembao sont de vraies bombes
foncières à désamorcer. Ces quartiers n’ont toujours pas de plan
d’alignement, c’est-à-dire pas des rues, les maisons s’enchevêtrant les
unes sur les autres. Comme si l’armée et la police n’ont pas besoin des
voies de circulation dans ces zones habitées pour y assurer l’ordre et
la sécurité. Les quartiers kinois sans rue ni alignement ne sont-elles
pas pour le contribuable de vraies bombes foncières financièrement et
juridiquement ? Car, il faudra tôt ou tard ordonner une procédure de
remembrement urbain (destruction, redécoupage et redistribution) pour
mettre fin à ce conflit foncier permanent. Il est certain que sur le
plan sanitaire et environnemental, ces quartiers vivent sur leurs
déchets solides et nagent dans les eaux usées.

 

Kinshasa, un défi aux 4 fonctions de la ville moderne

 

Kinshasa
est une ville qui défie les 4 fonctions d’une ville moderne : habiter,
circuler, travailler et se recréer. Mais en faveur de l’habitat, les 3
autres aspects de la ville moderne ont occultés les 3 dernières
décennies.   Comment se recréer dans une ville où les aires des jeux
(terrains de foot, de sport, places publiques …) ont été ignorés par
les lotisseurs ? Le spectacle de jeunes obstruant la voie publique pour
un match de foot ou des habitants barrant la circulation pour une
cérémonie n’émeuvent plus les Kinois. Circuler en tant que l’une des 4
fonctions de la ville se conjugue désormais avec le verbe 
« embouteiller » faute pour l’Etat d’avoir tracé des voies assez larges
en prévision de l’urbanisation croissante et de la circulation
automobile toujours à la hausse. Comment circuler pour aller travailler
quand l’habitat et le lieu de travail sont séparés géographiquement
faisant de Kinshasa le prototype d’une ville coloniale africaine avec
son Centre ville lieu de travail et ses banlieues dortoirs ? A qui a
profité le fait de privilégier le logement et donc l’habitat sur les
domaines de l’Etat ? D’abord aux responsables administratifs chargés de
la répartition des terrains. Il s’est créé une vive motivation
financière à l’attribution des terrains aux congolais.

 

Pourquoi
alors en faveur de l’habitat les 3 autres aspects de la ville moderne
seront occultés les 3 dernières décennies ? L’’intercommunalité de
Kinshasa ou justement cette fusion géographique des 24 communes
kinoises, a sans aucun doute accéléré le processus d’érosion foncière
en moins de 50 ans des réserves domaniales en périphérie de chacune des
communes de la Capitale congolaise. Le cas des réserves domaniales au
bord du fleuve Congo est plus clinique et désespéré.

 

Le bord du fleuve Congo, de vraies carottes cuites

Kinshasa
est longé par le fleuve. Cette phrase n’est plus vraie en 2009 :
Kinshasa est longé des propriétés privées au bord du fleuve. En milieu
urbain, le littoral kinois qui fait partie en droit du domaine public
fluvial de l’Etat accessible à tous, a cessé presque d’appartenir à
l’Etat. Or, un Etat frontalier par le fleuve a besoin d’une réserve
foncière au long du littoral pour ses propres besoins de souveraineté
et de surveillance frontalière. De telles réserves foncières côtières
sont même une obligation constitutionnelle pour l’Etat congolais qui
doit donc maintenir en tout temps un droit de propriété entre les rives
du fleuve et une certaine distance (500 m inconstructible pour le cas
du littoral maritime français, par exemple). Si l’Etat perd la propriété
foncière à la Corniche fluviale, ses besoins de souveraineté
entraîneront des gênes pour lui-même et pour les propriétaires privés.
En effet, en cas de nécessité de défense nationale, l’Etat sera amené à
recourir à des mécanismes juridiques qui troublent la propriété privée
sous forme de réquisitions des concessions privées, voire
d’expropriations de ces dernières pour cause d’utilité publique. Au
moment où Kinshasa fait face à accroissement vertigineux du parc
automobile et aux embouteillages, l’ouverture de nouveaux
artères en périphériques aurait permis un désengorgement sensible de la
circulation automobile. En effet, le Gouvernement congolais submergé par l’insuffisance
des voies en milieu urbain et par l’étroitesse des axes principaux
privilégie une stratégie d’ouverture des routes secondaires en
parallèle pour l’instant. Et pourtant, la corniche fluviale était
sensée assurer une desserte continue et rapide à tous les quartiers de
Kinshasa.

 

Mais
le littoral fluvial kinois est majoritairement privé en milieu urbain.
Une situation regrettable du point de vue de principe de droit d’accès
de tous au fleuve, d’abord. Car, les jeunes générations kinoises ne
voient plus désormais le fleuve qu’à la télévision, les maisons privées
empêchant la vue et l’accès au domaine public fluvial affecté par
principe à l’usage de tous. En suite, du point de vue du développement
du pays, l’occupation privée de la corniche fluviale kinoise fait de la
République démocratique du Congo l’un des rares pays côtiers au fleuve
à se priver de l’exploitation économique de son littoral fluvial.

 

Il
n’est pas possible d’inverser la tendance sans un conflit foncier entre
l’Etat et les propriétaires riverains au fleuve. Car, l’expropriation
pour cause d’utilité publique des concessions riveraines au fleuve
serait une solution coûteuse pour les finances publiques et périlleuses
pour l’Agent judiciaire de l’Etat. Une telle solution contentieuse
nécessite un retour de la croissance économique et le respect par
l’Etat des conditions préalables au retour des industries touristiques
côtières notamment l’assainissement des eaux urbaines polluant le
fleuve, la redynamisation du parc hôtelier. Dans tous les cas,
exproprier la corniche fluviale kinoise est un casus belli, des vrais
conflits fonciers dont l’Etat congolais et le Gouvernement provincial
kinois ferait l’économie en recourant au droit de préemption, une
procédure moins conflictuelle. En effet, la meilleure voie de
récupération par l’Etat de la corniche fluviale est de créer un PIF
(Périmètre d’Intervention Foncière) tout au long du littoral fluvial
urbain de Kinshasa. Selon cette procédure, lorsqu’un Périmètre
d’Intervention Foncière est créé dans un but d’intérêt Général,  la Province
de Kinshasa pour le compte de laquelle il a été créé, dispose d’un
droit de préemption sur tout immeuble bâti ou non bâti, toute
aliénation étant subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration
préalable par le propriétaire à la Province. Mais, il faut deux à trois
générations de Kinois, autant qu’il en a fallu pour aliéner la corniche
fluviale, pour récupérer à l’amiable tout le littoral fluvial
privatisé.

 

Le plan B du retour de la corniche fluviale kinoise au domaine public de l’Etat, serait de
recourir à une concession d’endigage du fleuve. Il s’agit selon cette
procédure juridique, de reculer le fleuve jusqu’à 200 m de profondeur
pour y faire passer sur les terres asséchées une route périphérique
autour de Kinshasa. Une telle technologie est à la portée du pays,
reste à se doter des moyens financiers au retour de la croissance
économique.

 

Aujourd’hui,
les carottes sont vraiment cuites pour la corniche fluviale kinoise
même si la Province de Kinshasa et le Gouvernement congolais font fi de
ne pas avoir une crise foncière sur cette partie de la ville de
Kinshasa. Contrairement à ce que l’on pourrait croire, ce n’est pas la
dynamisation des industries touristiques qui interpellera l’Etat à se
réapproprier les terrains côtiers au fleuve, mais l’accroissement du
parc automobile urbain et l’engorgement rapide dans les 10 prochaines
années de la circulation automobile à Kinshasa.

 

L’Etat, l’oublié de la réforme foncière

Accuser
l’Etat de s’être oublié dans la nouvelle répartition de la terre depuis
la crise de logement de 1980, ce n’est donc pas tout expliquer.
L’observateur objectif doit prendre en compte le contexte de pénurie de
l’offre foncière provoquée par l’implosion démographique urbaine à
partir des années 80. De la révolution industrielle de 1848 à ce jour,
la vie en milieu urbanisé est devenue pour l’homme moderne une
constance dans tous les pays. Depuis que nos arrières grands parents,
parfois à pieds sac à dos, ont regagné des centres urbains en quête
d’un travail dans les usines, la pression démographique urbaine
mondiale n’a cessé de croître.  Cette tendance plus
perceptible dans les pays en voie de développement n’épargne pas la
République démocratique du Congo. Plus de 65% des Congolais vivent en
ville. Voir la ville sinon rien, hante chaque jour plus d’un rural.
Toutes les occasions sont justifiées pour quitter la campagne et
rejoindre la ville : études, mariage, travail ou simplement
l’aventurisme pour « aller se chercher ».
L’exode rural en République démocratique du Congo ainsi que la ruée
vers la ville sont le fruit des échecs successifs des politiques
publiques de développement rural et de réforme agricole.

 

L’urbanisation,
source d’acculturation, est sans aucun doute l’une des principales
sources des maux de la société congolaise. Pour les pouvoirs publics,
cette urbanisation sauvage a pour conséquences la surcharge des
installations et l’amortissement rapide des infrastructures urbaines.
En effet, les routes, les réseaux électrique et de l’eau, l’habitat
même comme la plupart de services publics (police urbaine, écoles, la
gestion des déchets ménagers liquides et solides etc.) n’étaient
adaptés en 1960 qu’à une population de Kinshasa de 400.000 habitants.
Avec environs 10 millions d’habitants en 2009, la pression
démographique sur les équipements urbains s’est accrue de 400% sans que
les investissements publics ne suivent. Face à une forte demande
d’entrée en ville, les autorités congolaises ont été acculées par les
cadres moyens montants d’augmenter l’offre foncière et d’offrir aux
citadins les quatre fonctions d’une ville moderne : habiter, circuler,
travailler, se recréer.

 

Il
n’ y a pas d’équivalent d’une telle crise d’équipements publics urbains
depuis les destructions dues aux bombardements de la Seconde guerre. A
la fin de la grande Guerre de 1940-45, faute de moyens ou par
complaisance, la plupart de pays détruits par les bombardements ont
préféré un urbanisme historique, en réhabilitant comme telle la ville
détruite pour en conserver l’architecture dans l’intérêt de la culture
et du tourisme. Londres, Bruxelles, Rome ont fait le choix d’un
urbanisme historique qui explique le décor ancien quand on se promène
dans ces villes. L’urbanisme historique impliquait de répondre à
l’exode rural et à la pression démographique urbaine par l’aménagement
de nouveaux quartiers uniquement en prolongation directe des anciennes
agglomérations. Par son fondement culturel et touristique, l’urbanisme
historique kinois a dominé en grande partie son opposant, l’urbanisme
progressiste. Une façon pour la RDCongo de suivre la Belgique
colonisatrice partisane de l’urbanisme historique, à l’opposé de la
France métropolitaine avec son Plan Guichard de 1944 et son urbanisme
progressiste créant ex nihilo
de nouvelles cités urbaines (HLM, ZAC etc.) pour relancer la croissance
économique et l’emploi à partir du secteur du bâtiment.

  

Conclusion

Il
est urgent pour le Gouvernement congolais et la Province de Kinshasa de
suspendre tout nouveau lotissement sur Kinshasa pour permettre de faire
un bilan et des perspectives dans l’intérêt des générations futures. Un
tel moratoire donnerait une nouvelle chance pour une autre politique
d’affectation du sol à Kinshasa dans laquelle l’Etat ne sera plus
encore l’oublié de la répartition de la terre. Car, suite aux
lotissements mal équipés, l’Etat manque de terrains pour réaliser les
grands travaux d’infrastructures en milieu urbain. Ce moratoire devrait permettre un audit du patrimoine immobilier, des réserves foncières de l’Etat et de la
sécurité civile urbaine.

Pr Moké SILUBWE